一、国有土地所有权和使用权分离的法律依据
按照传统的民法理论，物权分为自物权和他物权。自物权是对自己的物所享有的权利；他物权是对他人的物所享有的权利。对于他物权来讲，他物权人虽然不享有此物的所有权，但依照权能的划分，他物权人仍然可依法对他人之物享有占有、使用、收益和依法处分的权利。这种传统的民法物权论自罗马法始，已为现代各国民法所采用，在我国的《民法通则》中则表述为财产权和与财产权有关的财产权。
国有土地所有权是指国家对其依法所有的土地，享有占有、使用、收益和处分的权利。国有土地所有权包含土地占有权、土地使用权、土地收益权和土地处分权四种权能。国有土地使用权是从国有土地所有权派生出来的一项独立权能，指公民、法人或其他组织依照法律规定，对依法占有的国有土地享有利用和取得收益的权利。按照我国民法通则的规定，土地使用权是一项民事权利，是一种物权。在土地使用权存续期间，土地使用者在法律设定的权利范围内，还可以享有转让权、抵押权等权利。土地使用权是一种他物权，特别是在城市土地国有化之后，任何占有、使用国有土地的主体所享有的国有土地使用权都是从国有土地所有权中分离出来的一种他物权。土地使用权是一种用益物权。土地使用与土地占有存在着密切的联系，占有是前提，使用或收益是目的，土地占有权是对土地的实际控制权，它是行使土地所有权和使用权的基础。在我国，对国有土地的占有一直存在着土地所有人的直接占有和非所有人占有，事实上的占有和法律上的占有的区别。所谓土地所有人占有，是指土地所有人直接对土地的实际控制，如我国在未实行土地国有化前，国家通过划拨等方式将国有土地交付国家机关或国有企业使用，体现的就是所有人占有。土地非所有人占有，是指土地非所有人对土地的实际控制，如一般的民事主体，经国家有关主管部门的审批、依法转让而取得对国有土地的实际控制权。事实上的占有是指在法律没有明确禁止规定的情况下，民事主体通过占有行为取得（依法律的任意性规范）对土地实际控制的情形，如我国建国初期在城镇空地自建私房对土地的占有。法律上占有则是依照法律规定的程序形成的对土地占有。依照我国的《土地管理法》、《城市规划法》和国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律、法规的规定，可以清楚看出我国现阶段实行国有土地所有权与使用权相分离的制度。对国有土地的使用权，采用划拨或市场转让等方式，从无偿、无限期地使用逐步向有偿、有限制使用过渡。
二、我国城市土地、房屋产权制度的历史沿革
中华人民共和国成立前的国民党政府时期，土地、房产实行私有制。个人可以通过买卖、继承等方式获得土地和房产的所有权。新中国成立后，我国城市土地、房产制度的变革大致经历了四个阶段。
第一阶段为我国土地、房产法律制度初创时期。建国初期，根据当时具有宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和随后的《中华人民共和国土地改革法》、《城市郊区土地改革条例》等的规定，在全国农村和城市郊区实行了土地改革，废除了封建地主土地私有制，使广大农民分得土地并取得了土地所有权。1952年，在全国土地改革基本完成以后，开展了全国性的农业合作化运动，初期采用农民土地入股、集体耕种、收益分红，但土地所有权仍然属于原入股农民所有。随着农业合作化运动的深入，经过高级农业合作社和人民公社化，农村的土地私有制转变为集体所有制，但农民的宅基地、自留地、自留山仍然属于农民个人所有。这种制度在1954年我国的第一部宪法里得到确认。在城市，建国初期，首先没收了敌伪财产，接收国民党政府房地产档案，代管无主房产，确认房地产产权归属，建立了新中国房地产管理机构，按照历史延续的房地产制度，确认了公民个人房产所有权和土地所有权制度。在随后进行的社会主义改造中，对资本主义工商业实行了赎买政策。对出租私有房产的房产主，以给付定金的方式，逐步使城市房产发展成为以公有制为主体的房产体制，但对于城市居民用于个人居住的私有房产仍然保留了私有制，而已对私产房所占有的城市土地，以征收房地税的方式确认了私产房主享有了城市土地使用权。
在我国土地、房产法律制度初创时期，最重要的法律制度就是1954年我国颁布的第一部宪法。这部宪法规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”
第二阶段为20世纪60年代中期至70年代末的“文化大革命”时期。这一时期由于受极左思潮的影响，公民的财产权得不到保障，公民的私产房可以任意地被强占或收归“公有”。房地产法律制度被废除，政策成为调整各种社会关系的唯一依据。
第三阶段是从1978年党的十一届三中全会以后到80年代末。这一阶段我国开始走上依法治国的道路。1982年宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市效区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”七是我国建国后首次在宪法中明确了土地公有制度。除此之外，在这一阶段，我国在房地产领域颁布了大量的法律、法规，如《村镇建房管理条例》、《城市规划条例》、《城市私有房屋管理条例》、《国家建设征用土地条例》、《中华人民共和国土地管理法》、《民法通则》等。虽然这些法律法规条文规定还不十分规范，相互之间尚未能很好地协调，而且政策的作用还比较突出，但是可以看到，这一阶段我国基本上形成以宪法为主导，基本法律为主体，辅之以单行法律的土地管理体系，确立了我国土地国家所有和集体所有的土地所有权体制。
第四阶段是从20世纪80年代末、90年代初开始的我国从计划经济体制向社会主义市场经济转换时期。为了向社会主义市场经济体制过渡，确保改革开放的顺利进行，1988年4月12日第七届全国人大第一次会议通过了中华人民共和国宪法修正案，在土地立法方面突出了土地使用制度的改革。宪法修正案第二条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”1998年12月第七届全国人大常委会第五次会议修改了《土地管理法》，颁布了《城市规划法》，1991年颁布了《城市房屋拆迁管理条例》，1994年7月5日颁布了《城市房地产管理法》，2001年10月又重新修订了《城市房屋拆迁管理条例》等等。这一系列有关房地产管理法律、法规的颁布实施标志着我国房地产法制建设的逐步成熟，但是这其中有关私房土地使用权的确权和城市私房拆迁补偿范围问题，一直在法律上没有明确规定，甚至有的相关规定中还有冲突。因此，为了保护公民的合法权益，也急需研究和探讨在城市私房拆迁中对土地使用权的补偿问题。
有问题去论坛讨论 |
